Доклады, выступления, публикации в СМИ

Шакир Ягудин: "ДОГОВОРЫ – НЕРЕАЛИЗОВАННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА"

Выступление в научно-практической конференции
«Совершенствование федеративных отношений
как условие развития российского общества: взгляд из региона»
(Москва, 8 апреля 2010 г.)

Тема конференции «Совершенствование федеративных отношений как условие развития Российского общества: взгляд из региона» актуальна. Актуальна уже свежестью подхода, взглядом из региона, что дает возможность с позиций субъектов взглянуть на конституционные положения о федерализме и их реализацию. Когда мы читаем Конституцию Российской Федерации под этим углом зрения, то видим в ней мощный потенциал развития России, в том числе в сфере федеративных отношений.

К сожалению, взгляд на федеративные отношения из федерального центра, воплощенный в федеральных законах и судебных решениях, зачастую выхолащивает саму суть федерализма - «единство в многообразии».

«Единство в многообразии» - это основа любого федерализма, в том числе и российского, учитывающая субсидиарность и другие демократические принципы жизнедеятельности многонационального, а тем более многонародного общества. При этом единство применительно к рассматриваемой теме предполагает не детальное, а рамочное федеральное регулирование прав и свобод человека и гражданина, вопросов совместного ведения, а многообразие – это возможность субъектов Российской Федерации самостоятельно регулировать вопросы своей региональной идентичности.

Возможность учета регионами своих специфики и особенностей заложена в Конституции Российской Федерации. Более того, в ней (часть 3 статьи 11) предусмотрена уникальная по своей федералистской сути возможность раскрытия многообразия в единстве. Речь идет о договорном разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Указанные договоры – это утверждаемый федеральным законом правовой эксклюзив для конкретного субъекта федерации, имеющий силу федерального закона. Подобные договоры призваны углублять российский федерализм, персонифицировать его, выявлять внутренние потенции и возможности развития регионов. Без договоров – нет подлинного федерализма.

«Важнейшим механизмом самонастройки федеративных отношений» называл такие договоры первый Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин в своем Послании Федеральному Собранию от 24 февраля 1994 года. Кстати, надо отдать должное Борису Николаевичу, который как мозаику последовательно, настойчиво собирал и скреплял многонациональную Россию на базе Конституции Российской Федерации.

Второй Президент Российской Федерации В.В.Путин в своем Послании Федеральному Собранию от 2002 года также подчеркивал: «Разумеется, в таком государстве как Россия надо учитывать региональную специфику. И необходимость в договорах с отдельными регионами, конечно же, может возникать». При этом им было высказано предложение об обязательном утверждении федеральным законом всех договоров о разграничении полномочий. В дальнейшем это предложение нашло свое законодательное закрепление в ФЗ № 95 от 4 июля 2003 года.

Важно подчеркнуть и то, что положение о договорах о разграничении предметов ведения и полномочий есть основа конституционного строя Российской Федерации, т.е. конституционный императив, который можно изменить лишь пересмотрев Конституцию Российской Федерации. Согласно стате 16 Конституции Российской Федерации основам конституционного строя не могут противоречить другие положения Конституции. Указанные договоры, как и другие основы конституционного строя (права и свободы человека, разделение властей, местное самоуправление) – стратегическая, фундаментальная ценность и важное направление развития Российского федеративного государства. Несмотря на подобную мощную политико-правовую защиту и поддержку договоры о разграничении предметов ведения и полномочий многими политиками и учеными не воспринимаются и выдаются за подрыв единства и целостности, за развал России. А председатель Совета Федерации Сергей Миронов в 2007 году заявил, что Договор с Татарстаном, цитирую: «ведет к опасному политическому прецеденту и нарушает принципы конституционного равноправия».

По истечении трех лет Татарстан действительно остается прецедентом, но в качестве одного из продвинутых, самодостаточных регионов России с мощной инфраструктурой, укрепляет ее единство и международный авторитет, завоевав право проведения летней Универсиады 2013 года, служит примером межнациональной и межконфессиональной толерантности.

Одним из самых распространенных доводов, непринятия договоров – это, якобы, нарушение ими конституционного равноправия и фактического равенства субъектов Российской Федерации.

Рассмотрим их подробнее. Начнем с последнего. Фактического равенства в природе нет и быть не может. Еще основоположники марксизма говорили, что право, чтобы быть справедливым, должно было бы подходить к разным людям не с одинаковой, а с разной мерой. Действительно, один холост, другой женат и имеет пятерых детей, один здоров, другой болен и т.д. Так и регионы. Одни расположены в центре страны, другие на окраине, одни на черноземах, другие в горах, у одних ресурсы, у других нет. Здесь можно говорить лишь о выравнивании социального-экономического потенциала бюджетов регионов через дотации, субсидии, субвенции. Что и делается в настоящее время. Но очевидно: регионы всегда будут отличаться друг от друга.

Что же касается конституционного равноправия субъектов, то это - всегда правовая возможность. И эта возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий предоставляется всем субъектам. Об этом специально оговаривается в части 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

Но договор – двухсторонний акт. И одна сторона, в частности, регион должна убедить другую – федеральный центр в необходимости такого договора. Не всем субъектам это удается.

Бывает и наоборот. В случае с Чеченской республикой федеральному центру не удалось убедить Чечню заключить такой договор. А ведь распоряжением Президента Российской Федерации В.В.Путина от 7 мая 2003 года № 228 РП была образована соответствующая рабочая группа, которой предложено было до 1 октября 2003 года представить Президенту Российской Федерации предложения по проекту договора.

Таким образом, конституционное равноправие это - всегда возможность самореализации, а не факт.

И еще один аспект конституционного равноправия. Нельзя путать категории: субъект Российской Федерации и составная часть Российской Федерации. Согласно статье 5 федеральной Конституции Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов (всего 6 разновидностей, сложившихся исторически). При этом республика, в силу того, что является государством, есть высшая разновидность. Остальные –государственно-территориальные образования. И все эти составные части в силу федеративной природы Российского государства наделены еще статусом субъекта Российской Федерации, являющимся единым для всех субъектов. Все субъекты равноправны.

Вместе с тем принцип конституционного равноправия на составные части России не распространяется. Статус каждой из них индивидуален. Действительно, согласно части 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики, а согласно части 2 этой же статьи статус иной составной части – Конституцией Российской Федерации и соответствующим уставом. Таким образом, сколько составных частей Российской Федерации столько и их статусов. При этом в статусе составных частей всегда есть общая федеральная и индивидуализирующая региональная составляющие.Последняя – предмет всестороннего творчества регионов.

К сожалению, путаница между статусами субъекта и составной части Российской Федерации распространена и заложена в федеральных законах и даже в Конституции Российской Федерации. Так, согласно части 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации может быть изменен… Но мы только что убедились, что у всех субъектов единый равноправный статус. Преобразуются, изменяются лишь статусы составных частей, регионов. Так, в ходе подготовки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года 5 автономных областей стали республиками в составе Российской Федерации.

Не стоит противопоставлять договорное разграничение предметов ведения и полномочий конституционному, как это иногда делается. Очевидно, что договорное разграничение идет в развитие конституционному. А вот законодательного разграничения в статье 11 Конституции Российской Федерации не предусмотрено, хотя практика федеративного строительства пошла именно по этому пути.

Из изложенного видно сколько торосов, нагромождений имеются на пути договорного федеративного строительства в России. И большинство их надуманные, вытекающие из унитаристской инерции мышления, из нашей фатальной приверженности к унитаризму и сверхцентрализму.

В результате в России сформировалась достаточно богатая противоречивая научная литература о договорах о разграничении предметов ведения и полномочий и довольно скудная, всего лишь в единственном числе, договорная практика.

Хроника договоров короткая, но насыщенная. Я не буду останавливаться детально на том, сколько их было, куда они делись. Остановлюсь на нашем Российско-Татарстанском Договоре.

Татарстан – единственный субъект Российской Федерации имеющий Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (далее Договор).

Татарстан – первый субъект Российской Федерации, заключивший двусторонний такой Договор 15 февраля 1994 года на основе референдума Республики Татарстан от 21 марта 1992 года. Кстати, это был Договор не только о разграничении предметов ведения, но и о взаимном делегировании полномочий, поскольку Татарстан считал и считает, что подлинная федерация должна строиться снизу. Договор этот был заключен через два месяца после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года.

Когда после 2005 года все существовавшие договоры утратили силу, поскольку не были утверждены федеральными законами, Татарстан не опустил руки и засучив рукава взялся за подготовку нового Договора. Я был в составе рабочей группы, утвержденной распоряжением Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д.А.Медведева.

Договор проходил трудный путь становления. Только три года ушло на согласительные процедуры и переговоры в рабочей группе. Достаточно сказать, что из-за обструкционистской позиции Совета Федерации, Договор пришлось дважды подписывать Президентам В.В.Путину и М.Ш.Шаймиеву, надо отдать им должное, и дважды проводить его через Федеральное Собрание.

Новый Договор открывает возможности для поступательного, динамичного развития Татарстана. У республики есть особенности, которые не всегда решаются федеральными законами. Это - вопросы владения государственными языками, особенности экономики, и прежде всего, уровень выработанности нефтяных залежей, значительное число татар (75%), проживающих за пределами республики и т.д. Все эти вопросы регламентируются в Договоре.

Срок действия Договора 10 лет. Главное для нас сейчас – его воплощение в жизнь. Уже 6 августа 2007 года Президентом Республики Татарстан было принято распоряжение о мерах по реализации указанного Договора, а 29 декабря 2007 года утвержден развернутый план основных мероприятий по его реализации. Состоялись иные промежуточные решения.

Президент Российской Федерации Д.А.Медведев в своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года констатировал: «В наши дни, уже на новом этапе развития, российское общество подтверждает приверженность демократическим ценностям Конституции». А, следовательно, и такой основе конституционного строя как договорному разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Пример Татарстана убедительно показывает, что в принципе нельзя согласиться с высказываниями о несоответствии договорной практики интересам обеспечения целостности Федерации и о том, что уже окончательно поставлена точка в использовании договорного механизма.

Сегодня нужно не шельмовать конституционное положение о договорах, а совершенствовать механизм реализации этой фундаментальной основы конституционного строя России - нереализованного потенциала российского федерализма.

Ни одному субъекту Российской Федерации «не заказан» путь договорного оформления взаимоотношений с федеральным центром. Таких договоров должно быть больше, поскольку велика и разнообразна Россия.

Добавить отзыв:

Ваше имя:
Ваш отзыв:
Введите код: