Доклады, выступления, публикации в СМИ

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

"Республика Татарстан", 24 июня 2004 г,
статья Председателя Государственного Совета Фарида Мухаметшина

Одной из приоритетных и насущных проблем современной России является формирование отлаженной системы бюджетного устройства, оптимальное распределение финансовых ресурсов между различными уровнями публичной власти. Решение этой задачи, несомненно, позволило бы качественно улучшить социально-экономическое положение страны и ее граждан. Поэтому не случайно все большее число политиков и государственных деятелей приходит к выводу, что формирование цивилизованных межбюджетных отношений в Российской Федерации - это вопрос устойчивости и стабильности государственности, как таковой, упрочения конституционных основ федерализма.

Реформирование системы межбюджетных отношений в России идет сложно и болезненно. Оно сопровождается усилением противоречий в финансовых отношениях между Центром и регионами, что вызывает постоянные дискуссии в обществе о приемлемости выбранных принципов. Подвергаются критике многие инструменты построения бюджетно-налоговой системы: разграничение доходных и расходных полномочий, состав, структура налогов и нормативы их распределения по бюджетам разных уровней и др.

Исследователи проблем межбюджетных отношений выражали надежду в окончательном их разрешении с учетом принятия таких важнейших законодательных актов, как Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, которые были призваны поставить точку в спорных вопросах. Однако многие аспекты межбюджетных отношений до сих пор не урегулированы законодательно. В федеральном законодательстве отсутствуют даже определения основных базовых понятий, таких как "бюджетный федерализм", "доходные полномочия", "расходные полномочия", "финансовая помощь". Четко не сформулированы и принципы этих категорий.

В определении, которое приведено в статье 129 Бюджетного кодекса, обозначены субъекты межбюджетных отношений, но не определена их область, не указано по поводу чего они складываются. Вопрос этот принципиальный, поскольку до сих пор нет единого мнения, как рассматривать межбюджетные отношения: как только финансовые отношения между уровнями бюджетной системы или в широком смысле как все отношения, в том числе, например, и организационные, процедурные.

Правительством России были приняты Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, а впоследствии Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года. Однако предложенные схемы разграничения налоговых полномочий и доходных источников не разрешили задачу рационального распределения налогового потенциала по уровням бюджетной системы и повышения эффективности управления социально-экономическим развитием субъектов Федерации. При этом стратегия развития бюджетного федерализма сведена лишь к проблемам распределения и перераспределения финансовых средств между бюджетами.

Сложившееся в настоящее время распределение бюджетно-налоговых полномочий между различными уровнями публичной власти не позволяет в полном объеме удовлетворять интересы территорий. Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации еще больше ограничили доходные полномочия регионов и местного самоуправления. В Программе развития бюджетного федерализма до 2005 года отмечено, что Россия сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию бюджетно-налоговых полномочий. В соответствии с Налоговым кодексом все основные элементы налогообложения по региональным и местным налогам устанавливаются федеральным законодателем. Субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право устанавливать по этим налогам только налоговые ставки (и то в пределах, которые обозначит федеральный закон), порядок и сроки уплаты налога.

В условиях, когда перечень налогов и сборов установлен Российской Федерацией, право субъектов Федерации на установление региональных налогов можно назвать полномочием с очень большой натяжкой. Это косвенно признается и самим федеральным законодателем: с 1 января 2004 года введена новая глава Налогового кодекса Российской Федерации о налоге на игорный бизнес, который переходит из разряда федеральных налогов в разряд региональных. При этом положениями федерального закона не предусмотрено установление и введение данного налога законами субъектов Федерации.

В Государственную Думу внесен на рассмотрение разработанный Правительством России проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений". В этом документе глава 16 "Межбюджетные отношения" излагается в новой редакции - "Межбюджетные трансферты". Проект подвергается серьезной критике со стороны регионов, поскольку предусматривает значительные изменения в построении межбюджетных отношений в сторону усиления централизации.

Много возражений со стороны регионов вызывает и предлагаемая этим законопроектом редакция статьи 2151 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой предусмотрено положение, в соответствии с которым кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней осуществляется Федеральным казначейством. Так, за последнее время в Государственный Совет Республики Татарстан поступило немало обращений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предлагающих сохранить исполнение региональных бюджетов казначействами этих субъектов. В парламенте республики придерживаются такого же мнения. Мы считаем, что предлагаемые изменения приведут к еще большей централизации финансовых ресурсов.

В проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" предусматривается изменение перечня федеральных, региональных и местных налогов, консолидацию наиболее доходных и легко собираемых налогов в федеральном бюджете. В проекте фактически ликвидируется система региональных налогов, их перечень сводится лишь к двум налогам: на имущество организаций и игорный бизнес. Транспортный налог, являясь в соответствии с действующим законодательством региональным налогом, переходит в разряд местных налогов.

Выбранная стратегия реформирования вызывает неоднозначные оценки в отношении перспективы ее развития, прежде всего потому, что на деле не предусматривается построение подлинной децентрализации межбюджетных отношений. В результате предлагаемых изменений произойдет подрыв финансовой базы регионов: легкособираемые налоги уходят в федеральный центр, часть налоговой базы региона перейдет в органы местного самоуправления, на региональном же уровне останется слишком мало финансовых ресурсов.

Для Татарстана развитие межбюджетных отношений приобретает стратегически важное значение. За последнее десятилетие республика смогла не только сохранить, но и приумножить свой экономический потенциал. Это стало возможным благодаря особенностям республиканского законодательства. Многие нормативные правовые документы Республики Татарстан, в том числе и в области бюджетных правоотношений, принимались в условиях отсутствия аналогичных федеральных актов, что вызывало, в свою очередь, неоднозначные оценки в обществе. Так, "известный" татарстанский закон от 13 июня 1996 года "О целевом налоге для ликвидации ветхого жилья" подвергся в средствах массовой информации жесткой критике, как непредусмотренный федеральным законодательством. Однако сегодня никто не возьмется опровергнуть ту огромную роль, которую он сыграл в решении многих социальных проблем Татарстана, - а это и благоустроенное жилье для десяток тысяч людей, новые рабочие места, расширение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней.

С 2000 года Республика Татарстан перешла на единые для всех субъектов Российской Федерации нормативы отчислений налогов в федеральный бюджет. В целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития Татарстана постановлением Правительства России от 24 августа 2001 года утверждена Федеральная целевая программа социально-экономического развития Республики Татарстан до 2006 года. Как указывалось в Программе, решение федерального центра по переводу Республики Татарстан в единое бюджетное пространство Российской Федерации в течение одного года создает реальную угрозу негативных последствий для экономики России в целом: потери крупных валютных поступлений, уменьшения объемов добычи нефти в республике, снижения уровня рентабельности нефтедобычи уже в ближайшие годы, окончательной потери Россией позиций в машиностроении, в том числе в автомобилестроении. Надо заметить, что подобные программы были позднее приняты не только в отношении Татарстана.

В настоящее время в республике сложилась трехуровневая бюджетная система, которая характеризуется особенностями административно-территориального деления, организации местного самоуправления и структуры местных органов государственной власти. Первый уровень - республиканский бюджет, который в соответствии с Конституцией Татарстана в ее новой редакции от 19.04.2002 года получил название "бюджет Республики Татарстан". Второй - местные бюджеты: бюджеты городов республиканского подчинения, бюджеты районов и объединенные бюджеты. Третий уровень - бюджеты местных самоуправлений: бюджеты городов районного значения (6), бюджеты поселков (21), бюджеты сельских поселений (911), бюджеты жилых комплексов (в г. Казани - 23 и г. Буинске - 1).

Межбюджетные отношения, формируемые в нашем регионе, основываются на принципах равенства бюджетных прав районов, городов и равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетом республики. В Татарстане используется единая методика определения потребности местных бюджетов в получении финансовой помощи из республиканского бюджета по отношению ко всем районам и городам.

В законе о бюджете Республики Татарстан утверждаются виды финансовой помощи из республиканского бюджета нижестоящим бюджетам: дотация, субвенция на частичную выплату заработной платы работникам бюджетной сферы с учетом уплаты единого социального налога. Распределение финансовой помощи по видам обеспечивает целевой характер бюджетных средств и позволяет решать социально значимые вопросы.

В настоящее время, в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на федеральном уровне ведется предметная работа по внесению соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговые кодексы России. Ее результатом должно стать разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации и закрепление конкретных источников формирования доходной базы бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Однако уже в свете вносимых изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования межбюджетных отношений можно отметить следующее:

1. Происходит усиление централизации налогов в федеральном бюджете, что приведет, в свою очередь, к снижению бюджетных доходов как самодостаточных, так и дотационных территорий. Последним в порядке перераспределения через вышестоящий бюджет планируется возмещение выпадающих доходов. Таким образом, происходит замена имеющихся налогов дотационными формами межбюджетного регулирования, что может привести к развитию иждивенчества со стороны регионов.

Одновременно готовится изменение расходных полномочий всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Их принятие приведет к практическому лишению местных органов власти большинства существующих расходных обязательств с централизацией расходов на региональном уровне. Так, например, в Татарстане в результате изменений местные бюджеты вынуждены будут передать в республиканский бюджет более 60% своих расходов.

2. Новое федеральное законодательство предусматривает введение временной финансовой администрации для восстановления платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования). Определяя основным условием для принятия арбитражным судом решения о введении временного осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ наличие просроченной задолженности по исполнению расходных обязательств, составляющей более 30% объема собственных доходов. Федеральный законодатель не учел весьма существенное обстоятельство - способность субъекта РФ (муниципального образования) исполнить свои обязательства. А это широкий круг вопросов по структуре активов, уровню их доходности, структурному соотношению активов и резервов субъекта Федерации или муниципального образования.

Основным критерием оценки просроченной задолженности установлены лишь отдельные формы долговых обязательств субъекта РФ (муниципального образования) и совершенно не принято во внимание состояние выполнения обязательств перед населением (уровень исполнения социально-значимых расходов бюджета).

3. Впервые в новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предлагается использование механизма "отрицательных трансфертов". Необходимо отметить, что при низком критерии превышения уровня бюджетной обеспеченности поселения (муниципального района, городского округа) по сравнению со средним его уровнем по субъекту Федерации, муниципальные образования лишаются стимулов к наращиванию налоговой базы, ухудшается инвестиционный климат.

На наш взгляд, можно было бы установить дифференциацию величины бюджетной обеспеченности. Это позволит изымать сверхдоходы, обусловленные наличием природной ренты или другими, независящими от экономической деятельности муниципалитетов факторами. Освобожденные средства можно направить на финансовую помощь местным самоуправлениям, которые в силу объективных причин не располагают такими возможностями.

Целесообразно было бы изменить предлагаемый порядок перечисления отрицательных трансфертов. При этом они стали бы привычным и используемым в настоящее время способом централизации части доходов от уплаты местных налогов и сборов или снижением для муниципальных образований нормативов отчислений от уплаты федеральных налогов и сборов.

4. Считаем необходимым внести изменения в методику распределения трансфертов из федерального Фонда финансовой поддержки регионов, увеличив состав учитываемых при расчете индекса бюджетных расходов показателей (расходы на сельское хозяйство, образование, здравоохранение, социальное обеспечение). Например, необходимо учесть при его расчете расходы по реализации Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" и расходы по содержанию высших учебных заведений, находящихся в ведении региональных властей.

Система межбюджетных отношений, которая складывается в настоящее время, неоправданно мало, на наш взгляд, использует возможности горизонтального выравнивания социально-экономического положения субъектов Федерации, а также механизмы перечисления "дотаций" одними регионами другим. В то же время в таких схемах заложен большой потенциал для стимулирования экономического роста и социального развития в регионах-реципиентах без излишней централизации и перераспределения средств через федеральный бюджет.

Речь идет об инвестировании части средств, собранных регионами-донорами на своей территории с явным превышением бюджетного паритета в свою пользу, в объекты, расположенные на территории регионов-реципиентов. Для российской экономики будет намного выгоднее, если эти средства будут не перераспределяться через федеральный бюджет, а вкладываться непосредственно регионами-донорами в бизнес (например, в высокотехнологичные отрасли с большой добавленной стоимостью, смежные отрасли и т.д.) в регионах-реципиентах. Естественно, эти мероприятия нужно проводить с согласия регионов под контролем Правительства России.

Такой механизм может обеспечить более рациональное перераспределение ресурсов по Российской Федерации без риска их использования на непроизводительные цели. Кроме того, появятся стимулы для поддержки экономического роста, как в регионе-инвесторе, так и в регионе, принимающем инвестиции, что создаст реальные условия для подлинной экономической интеграции российских территорий. Это приведет к выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, основанному не на трансфертах, а на увеличении доходов собственных бюджетов. Образно говоря, вместо того, чтобы периодически посылать в дотационные регионы рыбу, надо им просто дать в руки удочку. А за счет роста экономики регионов в перспективе произойдет и увеличение доходной части федерального бюджета со всеми вытекающими для нашей страны экономическими и политическими последствиями.

На наш взгляд, конечные цели более широкой и комплексной реформы межбюджетных отношений должны находиться в русле долгосрочной стратегии развития страны, которая предполагает повышение качества жизни населения через формирование новых рыночных институтов и экономический рост, повышение эффективности и ответственности государственной власти. Решение этих задач невозможно без стимулирования всех регионов к саморазвитию и самообеспечению.

Добавить отзыв:

Ваше имя:
Ваш отзыв:
Введите код: